Para leer los archivos con extensión PDF necesita instalar Acrobat Reader. Bájelo gratis en el sitio de Adobe

Derechos reservados

No citar sin consentimiento del autor

Para más información o comentarios: npineda@colson.edu.mx

Programa de Estudios Políticos y de Gestión Pública

Estudio sobre los planes municipales de desarrollo
2003-2006 en Sonora

10 septiembre de 2004

RESUMEN EJECUTIVO
Observaciones, comentarios y sugerencias generales

Sobre la planeación municipal
1. Los 72 municipios sonorenses planean o al menos elaboran y publican sus PMD, así sea en forma resumida, en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado.

2. Existen varios grupos de planes que son prácticamente idénticos o muy similares entre sí. Esto significa que fueron hechos bajo un mismo patrón o copiados entre ellos. Estos grupos de planes son los siguientes:

3. Entre los planes mejor ordenados y estructurados están los de: Agua Prieta, Banámichi, Cumpas, General Plutarco Elías Calles, Mazatán, Navojoa, Nogales, San Ignacio Río Muerto, San Luis Río Colorado, Puerto Peñasco, y Ures.

4. Uno de los mejores planes es el de Nogales que, a pesar de que no señala claramente una misión o visión, incluye objetivos generales claros, además de ser el municipio que más se compromete señalando líneas de acción cuantificadas, susceptibles de medición y verificación, pudiéndose considerar, de acuerdo a la teoría, como metas ambiciosas y alcanzables.

5. Algunos planes, atendiendo el principio de que deben de comprender los tres niveles de la pirámide de la planeación, están incompletos. Éstos carecen de varios elementos o bien se limitan a señalar sólo un componente. Entre éstos están: Arizpe, Baviácora, Benjamín Hill, Divisaderos, Fronteras, Pitiquito, Rosario, Suaqui Grande, Tepache, Tubutama y Villa Hidalgo

6. Entre los planes menos claros o más confusos están los de Bacadehuachi y Villa Pesqueira que, a pesar de que señalan varios elementos de la pirámide, el orden de la estructura del plan es confuso.
Sobre la disponibilidad de los planes

7. A pesar de que la ley marca que los ayuntamientos hagan llegar una copia de su plan al Legislativo. El Congreso del Estado no cuenta con un archivo actualizado, sistematizado y accesible a la ciudadanía de los PMD. En agosto de 2004, es decir ocho meses después de que debieron ser entregados a este Poder en enero de 2004, en el archivo del congreso sólo estaban disponibles 26 de los 72 planes municipales que debiera contener.

8. Al no estar disponibles la mayoría de los PMD en el archivo o biblioteca del Congreso del Estado, puede inferirse que no son utilizados para dar seguimiento y evaluar a los gobiernos municipales a través de los presupuestos, cuentas públicas e informes de gobierno que, por disposición legal, los ayuntamientos hacen llegar al congreso.

9. De manera supletoria al Poder Legislativo y sin que esté señalado en las leyes, dos dependencias del Poder Ejecutivo, la Dirección General de Planeación Estratégica del la Secretaría de Desarrollo Social y el Centro Estatal de Desarrollo Municipal son las entidades que desde hace muchos años se han dedicado a recopilar y, puede suponerse, a dar cierto seguimiento a los PMD y su vinculación con los presupuestos y cuentas públicas.

10. De acuerdo a los lineamientos legales es el Congreso el que debiera de recopilar, archivar, revisar, dar seguimiento y hacer accesibles al público los PMD.

11. Por otra parte, a fin de evitar el centralismo y de facilitar la participación ciudadana y los estudios independientes, se sugiere que, al menos las ciudades, cuenten con un centro documental que albergue los documentos municipales básicos entre los cuales deberán estar los PMD. En los municipios rurales los mismos ayuntamientos deberán contar con archivos municipales ordenados y accesibles que podrán ubicarse en las bibliotecas municipales en donde las haya.
Sobre los componentes y elementos que integran los planes

12. Hay cierta disparidad y discrepancia entre los componentes de los planes que señalan las leyes y los elementos que integran el esquema de los PMD. Los PMD incluyen muchos elementos que no son previstos por la ley y, en cambio, al menos de manera explícita, una buena parte no incluye programas y proyectos.

13. La ley de planeación de 1984 no es enteramente clara de que los planes presenten de manera integral los programas y proyectos que se derivan del plan. Una interpretación es que sólo requiere que se indiquen o enuncien. Sin embargo, la mayoría de los municipios no incluye ni siquiera el listado o enunciado explícito de los programas, a menos que a éstos se les llame “ejes rectores” o “sectores” que son los términos que con más frecuencia emplean los PMD.

14. Sin embargo, la ley de gobierno y administración municipal de 2001 es un poco más explícita en que los PMD deben de indicar los programas con diagnóstico, objetivos, indicadores para medir y evaluar el desempeño y resultados, metas relacionadas a cada indicador, estrategias, líneas de acción y proyectos; y en su caso, las bases para la participación de la comunidad en la ejecución de los programas (art. 120 y 121, LGAM).

15. Más aún las ideas y teoría prevaleciente en México sobre planeación (Ver: Vázquez Arrollo, Pichardo Pagaza y Barenstein) gubernamental tradicionalmente ha sostenido que los planes se desagregan en programas y proyectos y que cada uno de éstos tiene sus objetivos y sus metas cuantificadas y medibles. O sea que los programas son los instrumentos a través del cual se operacionalizan y aterrizan los objetivos generales del plan.

16. Sería recomendable que atendiendo la ley y las teorías vigentes sobre planeación, los PMD incluyan y presenten sus programas y proyectos con todos los elementos que señala la LGAM. O bien que los programas se agreguen a la lista de documentos que conforman el proceso de planeación.
Sobre el uso de la misión

17. Aunque no lo señala la ley, la mayoría de los municipios urbanos, algunos semiurbanos y unos pocos rurales incluyen como parte central del plan el enunciado de una misión o de una visión. Este elemento parece ser indicador del empleo de las técnicas de planeación estratégica.

18. Analizando el contenido de las misiones que contienen los 26 PMD que incluyen este elemento, se aprecia que 13 (50%) se orientan a los insumos, 3 (12%) se refieren a productos y 9 (35%) están enfocadas al impacto, es decir a de transformar la realidad socioeconómica de la entidad y elevar la calidad de vida de su población (que es el fin de la planeación del desarrollo), y uno se considera que tiene orientación mixta (a insumos y a impacto).

19. De acuerdo con la teoría de la planeación estratégica se sugiere que los objetivos y la misión de los PMD, se orienten no tanto a los insumos y productos, sino a hacer un impacto en la realidad y mejorar sus comunidades tal como lo señala el concepto de planeación del desarrollo.

20. Sería recomendable difundir de manera más amplia el empleo de técnicas de planeación estratégica entre los municipios. Este tipo de planeación es congruente con el concepto de “planeación del desarrollo” que plantean la ley de planeación.
Sobre la apertura programática de los planes

21. En lugar de programas, la mayoría de los PMD incluyen ejes rectores o sectores para desagregar los objetivos en diversos campos de actividad.

22. Sin embargo, los ejes rectores y sectores no responden enteramente a los elementos señalados por la ley de incluir diagnóstico, objetivos, indicadores para medir y evaluar el desempeño y resultados, metas relacionadas a cada indicador, estrategias, líneas de acción y proyectos; y en su caso, las bases para la participación de la comunidad en la ejecución de los programas. Por lo general, los ejes rectores y sectores se limitan a señalar un determinado número de líneas de acción en cada área.

23. Los presupuestos municipales no llenan el vacío de información sobre los programas porque, a pesar de que incluyen asignaciones de partidas y recursos, no señalan los objetivos, las metas concretas y los plazos de cada programa ni hacen posible la medición, seguimiento y verificación del logro de metas.

24. Los ejes rectores más frecuentes en los PMD son: desarrollo económico, desarrollo social, desarrollo institucional, infraestructura urbana, seguridad publica, servicios públicos, participación ciudadana y ecología y Medio ambiente.

25. En una buena parte de los PMD, estos ejes se desagregan en sectores. Por ejemplo, el eje rector de desarrollo económico, en agricultura, ganadería, turismo, etc.; el eje rector de desarrollo social en educación, salud, deporte, atención a grupos sociales (jóvenes, mujer, ancianos, discapacitados), etc. Asimismo del eje rector de desarrollo institucional se derivan los siguientes apartados, modernización de la función publica, hacienda eficiente entre otros.

26. Se sugiere que, en vez de ejes rectores y sectores, los PMD de acuerdo con la LGAM empleen los términos de programas, subprogramas y proyectos y hagan una presentación concreta de éstos. O bien, que los programas trianuales se incluyan en la lista de documentos en que se debe contemplar la planeación en el nivel municipal (Ley de Planeación, art. 7 frac. II).

27. Los programas son el eslabón perdido de la planeación municipal. Si no se definen, diseñan y divulgan en forma completa, los planes municipales y la planeación en general está incompleta y queda como una mera cúpula flotante desvinculada de los presupuestos y de las acciones concretas de gobierno.
Sobre el enunciado de metas susceptibles de medición

28. La parte más débil de los PMD es la cuantificación de los objetivos a través del señalamiento de metas medibles que deben de ser alcanzadas en plazos concretos.

29. De los 67 PMD estudiados, sólo la tercera parte (37%) incluyen proyectos y sólo 8 (el 12%) señalan específicamente metas.

30. En lugar de metas, la mayoría de los PMD presentan “líneas de acción“ cuyo concepto no es enteramente evidente y en este estudio las hemos definido como un campo de actividad más concreto que el eje rector, pero que generalmente no se compromete a especificar unidades de medida ni plazos para alcanzarlas. Sin embargo, hay que reconocer que, con mucha frecuencia, las líneas de acción señalan lo que podemos denominar como metas concretas.

31. De las 6,659 líneas de acción que plantean los 67 PMD estudiados, sólo 537 (10%) aparecen cuantificadas y de éstas, 126 (29%) están enfocadas a los insumos, 362 (63%) se orientan a productos y sólo 47 (7%) buscan lograr impactos.
Observaciones generales sobre la planeación

32. Para que los planes sean susceptibles de seguimiento y evaluación se requiere que contengan programas y proyectos concretos y que éstos contengan metas concretas que puedan ser alcanzadas con determinados recursos en cierto tiempo.

33. Tal como se están haciendo, los planes de los municipios sonorenses son ricos y generosos en buenas intenciones y señalamiento de rumbos y destinos, pero pobres en compromisos concretos de acción que sean susceptibles de ser verificados, medidos y evaluados. Todo indica que hay una reticencia a comprometerse fijando metas que puedan ser medidas y acciones que puedan ser verificadas.

34. Es necesario replantear y rescatar la función de los programas y proyectos en la planeación municipal. Actualmente no está claro en donde deben de incluirse la presentación completa de los planes trienales de cada municipio. Sin este elemento, la planeación pierde un elemento integrador y clave de la vinculación de los planes con los presupuestos y las acciones de gobierno municipal. Por ello los programas deberían ser parte de los planes o bien ser definidos como otro documento que conforma la planeación.