Foro: Hermosillo y el Agua

Marzo 13 de 1998

Tendencias latinoamericanas y reflexiones sobre el caso de Hermosillo

Nicolás Pineda Pablos

 Entre los problemas que enfrentan la administración y financiamiento del servicio de agua potable y drenaje de Hermosillo pueden identificarse cuatro cuestiones principales:

• El problema de la antigüedad y al mal estado de la red de distribución que hace que exista gran cantidad de fugas. En 1995 existía un promedio mensual de 1,600 fugas de agua de las cuales 200 eran en la red principal y el resto en las tomas domiciliarias. Esto representa fugas en más del uno por ciento de las tomas.
• El problema de una alta proporción de servicio no medido. Hasta hace dos años. de las 129,096 tomas existentes, sólo 69,189 contaban con medidor y de éstos funcionaban 28,905. Es decir que sólo el 22 por ciento de las tomas contaba con medidor útil.
• El problema de la gran cantidad de agua no contabilizada, es decir el agua que se produce pero no llega a facturarse debido a que se pierde ya sea por fugas, por excesos de consumo en las tomas de cuota fija, tomas clandestinas u otras pérdidas. De acuerdo a las estadísticas de la Comisión Nacional del Agua para 1995 el monto de agua no contabilizada en Hermosillo era el 52 por ciento, lo cual hace a Hermosillo una de las ciudades medias de México con mayor proporción de agua no contabilizada. Dentro de la lista de 27 ciudades medias y grandes sobre las cuales existe información, Hermosillo ocupa el lugar número 22 siendo el promedio de 40 por ciento.

Situación en 27 ciudades mexicanas

Fuente: Comision Nacional del Agua. Situación del Subsector Agua Potable y Alcantarillado 1995.

• El problema de la falta de autosuficiencia financiera del servicio. El organismo no paga los derechos a la Comisión Nacional del Agua; esto significa que el servicio está siendo subsidiado por el gobierno federal. Además no generalmente cuenta con los recursos necesarios para la ampliación y mantenimiento de su infraestructura ya que las obras que se han realizado recientemente como la galería filtrante o la rehabilitación de pozos son financiadas por el gobierno del estado o con recursos federales. Hay incluso indicios que que la recaudación no alcanza para cubrir los gastos de operación. A esto hay que agregar que no se publican los estados financieros ni reportes periódicos sobre la situación del servicio de manera que sean accesibles a la ciudadanía.

La situación del sistema de agua potable de Hermosillo puede resumirse en que existe un círculo vicioso en donde no se puede mejorar el servicio porque no se cuentan con los recursos necesarios y los usuarios no aportan dichos recursos debido a que el servicio se considera deficiente, o a que no se les cobra conforme al servicio medido o de plano no se les cobra.

Uno de los retos del sistema es entonces ¿Cómo romper este circulo vicioso?

La problemática puede plantearse por medio dos cuestiones fundamentales:

• ¿Cuál es el tipo reestructuración que requiere el servicio?
• ¿Cómo puede lograrse la autosuficiencia financiera?

Cabe señalar que la situación de Hermosillo se repite no sólo en todo México, sino también en toda América Latina y muchos países en desarrollo. Debido a esto estas preguntas han sido tema de debate entre los expertos del desarrollo a nivel internacional y existe ya cierta experiencia acumulada en otros casos sobre los caminos a seguir para reestructurar los servicios de agua potable.

El saneamiento administrativo y financiero del servicio de agua potable comprende dos aspectos fundamentales:

• Una reestructuración administrativa y financiera que rompa el circulo vicioso antes señalado y establezca condiciones operativas de autosuficiencia financiera.
• La revisión de la forma institucional del servicio que apoye dicha reestructuración.

Reestructuración administrativa

La reestructuración administrativa, en el caso de Hermosillo, pudiera comprender los siguientes aspectos:

• Incrementar substancialmente la medición y mejorar la cobranza del consumo. Esto incluiría eliminar convenios y privilegios especiales que no benefician la prestación del servicio.
• Incrementar y estrechar la participación de los usuarios haciendo más clara la vinculación con la ciudadanía y los sectores productivos a través de los consejos consultivos, fomentando la cultura de la corresponsabilidad por las fugas y la recaudación.
• Hacer más pública y transparente la administración publicando informes anuales sobre el estado del servicio y dando a conocer periódicamente sus estados financieros.
• Si bien los servicios de agua son monopolios naturales, se pude fomentar una cierta competencia por medio de lo que se conoce como benchmarking o publicación comparativa de los indicadores de calidad del servicio en las ciudades del estado, de la región y del país. De esta manera se podrá establecer con mayor facilidad qué sistemas funcionan mejor y cuáles son sus características.
• Rehabilitación, renovación y mantenimiento de la red actual de manera planeada y no de manera reactiva como se ha venido haciendo en base a atender fugas. Esto es posible sólo si se establece si se sustituye el círculo vicioso que desangra de recursos al servicio con un círculo virtuoso que le incentive la eliminación de las fugas domésticas, y provea recursos necesarios para mantenimiento y renovación.
• Fomentar el servicio civil carrera de administrador hidráulico y la acumulación de experiencia evitando las renovación periódica del personal directivo con la consecuente falta de continuidad y descarte de personal experimentado y entrenado.

Revisión de la organización institucional del servicio

A fin de hacer sostenibles los resultados de la reestructuración se requiere llevar también a cabo una revisión de la organización institucional. En general son tres las opciones de forma de organización institucional que se presentan para el servicio:

• Continuar siendo un organismo descentralizado del gobierno del estado.
• Transferir el servicio a la administración municipal convirtiéndose en empresa paramunicipal.
• Concesionar el servicio a la iniciativa privada convirtiéndose en empresa privada.

Cada una de estas opciones tiene ventajas y desventajas. Trataré de referirme brevemente a cada una de ellas.

El continuar siendo organismo descentralizado del gobierno del estado tiene la ventaja de que el estado cuenta con mayor capacidad técnica y profesionalismo que el municipio y sus administraciones son más largas (seis años). Por otra parte tiene las desventajas de que, al estar en manos del estado, el servicio se desvincula de la planeación municipal del suelo urbano y del mantenimiento de calles y pavimento que están en manos del municipio. Por otra parte, el servicio va a responder más a políticas estatales y regionales más que a las necesidades y problemáticas locales de la ciudad. En general, la opción de continuar siendo organismo descentralizado del estado tiene ventaja de la inercia, o sea de que es más fácil continuar siendo lo que es, pero, por lo mismo, esta presenta también el riesgo de no llegar al fondo de la reestructuración y continuar con la misma situación.

En cuanto a la opción de municipalización las ventajas pueden ser que se dé una mayor cercanía con la ciudadanía y a los problemas locales, así como que favorece la planeación urbana integral (junto con el suelo urbano, la vialidad y otros). Por otra parte tiene la desventaja de que potencialmente puede darse mayor inestabilidad debido a la renovación de directivos cada tres años y que a este nivel se tiene menos margen de maniobra para tener acceso a créditos y recursos extraordinarios. Hay que aclarar sin embargo que esta opción es poco probable que se dé ya que generalmente la administración municipal ha condicionado la aceptación de dicha transferencia a que el servicio se le entregue en condiciones financieras sanas y como empresa autosuficiente, de otra manera no le conviene comprar problemas y equivaldría a sacarse la rifa del tigre. Esta condicionante del municipio revierte entonces al gobierno del estado la cuestión de reestructurar y sanear el servicio.

Por último la opción de la privatización, que ya se manejó durante la administración estatal pasada y que aparentemente no tuvo suficiente respaldo de la ciudadanía, tiene supuestamente la ventaja de una mayor estabilidad y continuidad ya que se da en base a contratos de servicio y/o concesiones por períodos largos mayores que los períodos de gobierno. En base a esto se supone que la privatización puede superar más fácilmente los vicios del burocratismo y del déficit financiero, contar con mayor capacidad técnica y profesionalismo y alcanzar un nivel más alto de eficiencia y calidad del servicio que los niveles alcanzados por la gestión pública del servicio. Por otra parte, como desventajas se pueden apuntar la presunción de que la privatización significa el incremento automático de las tarifas con lo cual se deja desprotegidos a sectores importantes de la población de bajos ingresos. Además se piensa que una empresa privada sería menos sensitiva a los problemas de la población y que los usuarios tendrían menos posibilidades participación en ella. Una de las principales desventajas de la privatización puede no ser tanto la gestión privada en sí misma sino la desconfianza y falta de credibilidad del gobierno que la lleva a cabo, según la cual la privatización o concesión no se haría de manera transparente sino en base a privilegios particulares o a transacciones en las que los participantes por parte del gobierno tienen intereses personales.

Esta situación no es particular del caso de Hermosillo sino que se repite no sólo en México sino también en muchos otros países latinoamericanos. Por ello se ha dado todo un debate entre los expertos en desarrollo en esta materia y se ha acumulado cierta experiencia sobre los procesos de privatización.

La Comisión Económica para América Latina ha realizado estudios sobre la regulación pública y la prestación privada de los servicios de agua y ha encontrado que:

• La actividad reguladora de los gobiernos debe de estar libre de interferencia política directa. Esto implica el establecimiento de autoridades reguladoras técnicas e independientes en base a procesos públicos y transparentes.
• Un elemento importante del proceso de reestructuración y regulación de los servicios de agua es la participación de los usuarios. En América Latina, la administración del agua se ha caracterizado por estar muy centralizada en los órganos gubernamentales. Una consecuencia de esto es que ha habido poca sensibilidad y capacidad de respuesta a las demandas de los usuarios. Al mismo tiempo, la mayoría de la población no ha cobrado conciencia de que los servicios de agua no son gratuitos, sino que deben de pagarse y de que la selección del nivel de servicio que se desea debe de ser hecha colectiva y racionalmente por la comunidad en su conjunto a la luz de los costos y de los beneficios.
• El objetivo de la regulación es someter a los servicios concesionados al máximo posible de presión competitiva de modo que se eviten los aspectos negativos de los monopolios y respondan a los intereses de la comunidad. En otras palabras el regulador debe de fungir como sustituto del mercado y vigilar los intereses de la ciudadanía.
• El tipo de regulación más recomendable, según la CEPAL, es el de regulación del precio, que puede hacerse tanto por medio de la regulación de la tasa de rendimiento o la fijacion de tarifas máximas permitidas.

Por su parte, el Banco Mundial advierte que el involucramiento del capital privado en los servicios de agua requiere el desarrollo simultáneo de varias instituciones que incluye principalmente el desarrollo de una capacidad reguladora de los gobiernos digna de confianza, con equipos profesionales técnicas e independientes que se encargen de la regulación, fijen los parámetros del servicio y supervisen la operación de privatización pero no tengan trato directo con los postores, no puedan tener parte en el negocio y sean ajenos a políticas electorales y partidarias. El Banco Mundial considera que esto es viable en donde existe un mercado local privado desarrollado y habituado a la competencia en base al servicio a clientes. En base a esto una privatización exitosa demanda transacciones transparentes y competitivas que generen información sobre los bienes de capital, los niveles de las tarifas permitidos, realizado por operadores calificados que cuenten con la credibilidad de la ciudadanía.

En general estos organismos internacionales de desarrollo han estado impulsando la opción de privatización de los servicios de agua y presentan opciones para superar los obstáculos que se presentan a dicha política.

Por otra parte, existe también un sector de expertos en desarrollo que considera que el potencial de la privatización en los países en desarrollo ha sido exagerado y que ésta no es la panacea. El interés por la privatización en los países en desarrollo muestra que existe una clara preocupación por el mal desempeño de la gestión pública y que se están buscando las alternativas de solución. Esta línea de pensamiento considera, sin embargo, que la gestión pública puede mejorar su desempeño cuando aumentan la competencia política y el control ciudadano sobre los gobiernos y la administración pública. El punto clave y crítico es entonces una buena y sana relación entre el gobierno, la ciudadanía y el organismo operador. Sólo de esta manera se puede ejercer la presión necesaria tanto para que se dé una gestión pública equitativa y eficiente, sujeta al rendimiento de cuentas, que vigile que el proceso de regulación y privatización de los servicios se lleve a cabo de una manera pública, competitiva y transparente. Si no se dan estas condiciones, los prospectos tanto de la gestión pública eficiente y equitativa, como de la privatización efectiva son más limitados.

Para resumir pueden presentarse los siguientes puntos a manera de conclusiones:

• Los servicios urbanos de agua en Hermosillo muestran deficiencias administrativas y financieras resultantes del circulo vicioso de que existen problemas administrativos, de mantenimiento de la red y de medición y cobranza debido a la carencia de recursos suficientes y no se recaudan dichos recursos debido a que los usuarios consideran que el servicio es deficiente y no están dispuestos a realizar sus pagos puntualmente o a la cultura de servicio gratuito y de no pago.
• Lo crítico y necesario para el mejoramiento del servicio es la reestructuración y saneamiento administrativo y financiero de los servicios. Esta reestructuración comprende fundamentalmente la ampliación del servicio medido y el mejoramiento de los mecanismos de facturación y cobranza a la totalidad de los usuarios. Esto no requiere aumento de tarifas pero deberá ir acompañado de campañas y estrategias efectivas en favor de la cultura no sólo de cuidar el agua, sino también de que ésta tiene un costo y de que hay que pagarla de acuerdo al consumo.
• La transferencia del organismo operador al municipio de Hermosillo, en caso de darse, estaría condicionada a que se dé previamente una reestructuración administrativa efectiva del servicio. La transferencia al municipio requeriría además que se diseñen estrategias para desarrollar tanto la capacidad institucional, como la estabilidad de la dirección y planeación municipal.
• La privatización es atractiva como opción de reestructuración que además tiene la ventaja de aportar recursos y capitales frescos que no tienen origen fiscal a un sector que está urgido de inversión. Sin embargo la privatización exitosa requiere que exista credibilidad y transparencia en las autoridades gubernamentales además de un régimen claro y efectivo de regulación pública. Estas condiciones sólo son factibles en base a un régimen político en el que exista competencia política, rendimiento de cuentas de las autoridades y una ciudadanía o usuarios informados, organizados vigilantes y demandantes.

Regresar al Foro

Responsable del evento: Nicolás Pineda  npineda@colson.edu.mx